Through implementation of a notice in April 2017, called “Special Instructions for B-1/B-2 Visitors Who Want to Enroll in School,” U.S. Citizenship and Immigration Services has been requiring B-1/B-2 to F-1 change of status applicants to file applications to extend their B-1/B-2 nonimmigrant status, to bridge the gap between the time their B1/B2 status expiration dates and USCIS’ final decision on their pending change of status applications.[1]

For years, USCIS has denied similar change of status applications solely on the ground that the applicant failed to file a B-1/B-2 extension application after timely filing an application to change to F-1 student status.

In Jaradat v. Mcaleenan, I challenged one such denial in the U.S. District Court for the Northern District of Illinois.[2] The complaint principally argued that the special instruction imposed a new binding obligation on foreign nationals in B-1/B-2 nonimmigrant status who file applications to change to F-1 student status, and that as such created a legislative, substantive rule.[3]

The complaint further argued that the rule was made effective without following the notice-and-comment process required by the Administrative Procedure Act, and that, because USCIS did not follow the required APA procedure when publishing and implementing the rule, it must be set aside.

USCIS did not assert that the special instruction was not a legislative, substantive rule.

In addition, USCIS backed off of the issue which had resulted in the denial of the plaintiff’s change of status application — the alleged failure to file a B-2 extension application after filing a the application to change to F-1 student status.

After four status hearings, USCIS confirmed that it would not contend this issue.

Although in federal district court USCIS did not address the plaintiff’s argument that the special instruction is a legislative, substantive rule, it reopened the matter on its own by issuing a request for evidence[4] and denying the plaintiff’s B-2 to F-1 change of status application a second time.

In response to USCIS’ second denial of the application, the plaintiff filed an amended complaint against the U.S. Department of Homeland Security and USCIS, arguing improper application of a preponderance of the evidence standard.

Ultimately, after months of back and forth, USCIS settled the matter, not only granting the plaintiff’s request to change to F-1 nonimmigrant status but also adding six months to the term of the status to allow the plaintiff time to determine whether other immigration relief was available.

Special Instruction or Legislative, Substantive Rule

The million dollar question is why USCIS failed to address the plaintiff’s assertion that the special instruction is a legislative, substantive rule. The simple answer is that it is, and that it was implemented without following the required notice-and-comment process required by the APA.

APA categorizes rules under two broad groups: (1) substantive, or legislative, rules; and (2) nonlegislative rules.

Substantive, legislative rules are those that are issued by an agency pursuant to statutory authority and which implement a statute.[5]

Nonlegislative rules are interpretative rules, general statements of policy and rules pertaining to an agency’s organization, procedure or practice.[6] Nonlegislative rules are exempt from APA’s notice-and-comment procedures.

The USCIS special instruction is a substantive, legislative rule because it does not fall within one of the three categories — interpretative rules, general statements of policy, or rules of agency organization, procedure or practice — specifically exempt from rulemaking process under the APA.

Special Instruction Is Not an Interpretative Rule

An interpretive rule simply reminds affected parties of existing duties.[7]

Further, interpretive rules explain, but do not add to, the substantive law that already exists in the form of a statute or legislative rule, whereas legislative rules create rights, impose obligations or affect a change in existing law pursuant to authority delegated by Congress.[8]

Furthermore, an interpretive rule merely represents the agency’s reading of statutes and rules rather than an attempt to make new law or modify existing law.[9]

The special instruction did not interpret anything, at least not the pertinent regulation contained in Title 8 of the Code of Federal Regulations Section 214.2(f)(5)(i).

On the contrary, the special instruction imposed a new binding obligation on foreign nationals in B-1/B-2 status to file bridge B-1/B-2 extension applications until  the change of status application is adjudicated by USCIS.

Additionally, this rule established a new nondiscretionary rule of adjudication for USCIS adjudicating officers.

A rule is legislative and not interpretive if it “effects a substantive change in existing law or policy.”[10] That is just what the binding special instruction does.

The regulation, at Title 8 of the Code of Federal Regulations Section 214.2(b)(7), though specifically prohibits a course of study in the U.S. while in B-1 or B-2 status, it allows a foreign national to apply for and obtain change of status under Section 248 of the Immigration and Nationality Act and Title 8 of the Code of Federal Regulations, Part 248.

Additionally, Section 214.2(f)(5)(i) provides that an F-1 student may be admitted for a period up to 30 days before the indicated report date or program start date listed on Form I-20.

As such, neither INA nor pertinent regulations contained in Sections 214.2(f)(5)(i) and 214.2(b)(7) require a foreign national filing a B-1/B-2 to F-1 change of status application to keep continue extending B-1/B-2 nonimmigrant status by filing separate extension applications until adjudication of the pending change of status application.

Prior to publication of the special instruction, USCIS had never required such applicants to continue extending their B-2 nonimmigrant status by filing bridge B-1/B-2 extension applications.

Because the special instruction affects a substantive change in existing regulations and also the long-held policy previously followed by USCIS, the complaint argued that it should be considered a legislative, substantive rule, not an interpretive rule.

Special Instruction Is not a General Statement of Policy

The question of whether an agency document is a legislative rule that is subject to notice-and-comment procedure — rather than a policy statement that is not — turns on whether the agency action binds private parties or the agency itself with the force of law.

An agency pronouncement will be considered binding as a practical matter if it either (1) appears on its face to be binding, or (2) is applied by the agency in a way that indicates it is binding.[11]

The special instruction is binding on its face because it specifically mandates foreign nationals to maintain their B-1/B-2 status by filing separate extension applications while their F-1 change of status application remains pending with USCIS.

Furthermore, the fact that USCIS adjudicators have applied this special instruction in a nondiscretionary manner to deny B-1/B-2 to F-1 change of status applications proves that it is binding, not discretionary.

Special Instruction is not a Rule of Agency Organization, Procedure, or Practice

Finally, the complaint contended that the special instruction is not a rule of agency organization, procedure or practice. This category includes rules that do not alter the rights or interests of parties, but merely “prescribe the manner in which the parties present themselves or their viewpoints to the agency.”[12]

In the instant case, the special instruction “altered both rights and interests of foreign nationals by imposing upon them an obligation to maintain B-1/B-2 status until a change of status application requesting F-1 status gets adjudicated by filing separate B-2 extension applications. It is, thus, a substantive, legislative rule not a rule of agency organization, procedure or practice.

Legislative, Substantive Rule Made Effective Without Following APA Notice and Comment Process

The APA’s notice-and-comment requirements apply only to so-called legislative or substantive rules; they do not apply to interpretative rules, general statements of policy, or rules of agency organization, procedure or practice.[13]

Failure to comply with the APA’s notice-and-comment procedures renders a legislative or substantive rule invalid.[14]

Because the special instruction is a substantive, legislative rule, USCIS was required to abide by the APA’s notice-and comment requirements.

Since USCIS did not publish the special instruction as a proposed rule in the Federal Register, did not provide interested persons an opportunity to participate in the rule making, and did not consider and respond to comments received during a period for public comment, the complaint argued that it[15] must be declared unlawful and set aside.

Future Implications

The deliberate decision by USCIS not to confront the core issue raised by the complaint in Jaradat v. Mcaleenan — whether or not the special instruction is a legislative, substantive rule[16] — confirms that the April 2017 special instruction is not a special instruction but a substantive, legislative rule that was implemented without following the required APA’s notice-and-comment process.

USCIS, on its own, should set aside this legislative, substantive rule labelled as a special instruction otherwise it will continue to breed litigation in the future.

Until USCIS sets aside the special instruction or takes formal steps under the APA to formally make it a rule, practitioners should consider challenging such B-1/B-2 to F-1 denials by filing a motion to reconsider with USCIS or by filing a complaint in a U.S. district court.

It is unreasonable and unlawful for USCIS to impose obligations, and affect the rights and interests of foreign nationals in B-1/B-2 status requesting student (F-1) status in an arbitrary and capricious manner by characterizing a substantive, legislative rule as a special instruction.

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This article originally appeared on https://www.law360.com/immigration/articles/1352492/uscis-is-improperly-denying-visa-change-applications?nl_pk=c550c801-8acf-43f7-93e8-d90b583cf9d0&utm_source=newsletter&utm_medium=email&utm_campaign=immigration. Reprinted with permission.

Disclosure: The author was counsel for the plaintiff in Jaradat v. McAleenan, the case discussed in this article.

The opinions expressed are those of the author(s) and do not necessarily reflect the views of the firm, its clients, or any of its or their respective affiliates. This article is for general information purposes and is not intended to be and should not be taken as legal advice.

[1] First published by USCIS on or around April 5, 2017. Available at:http://ls.aaitschool.com/wp-content/uploads/2017/04/Special-Instructions-for-B-1_B-2-Visitors-Who-Want-to-Change-to-F-1-visa.pdf

[2] See Jaradat v. McAleenan et al, 1:19-cv-05320.

[3] I was the attorney of record through February 2020, while at Immigration Attorneys LLP. In March 2020, I left the firm and Sara J. Bartos of Immigration Attorneys LLP became counsel of record. The case is no longer open.

[4] Raising previously adjudicated issues which were not raised on first denial.

[5] Attorney General’s Manual on the Administrative Procedure Act(1947)

[6] 5 U.S.C. § 553(b)(A)

[7] See Citizens to Save Spencer City. v. United States EPA, 195 U.S. App. D.C. 30, 600 F.2d 844 (1979).

[8] See Miller v. Cal. Speedway Corp., 536 F.3d 1020 (9th Cir. 2008).

[9] See Haas v. Peake, 525 F.3d 1168 (Fed. Cir. 2008).

[10] See Children’s Hosp. of the King’s Daughters, Inc. v. Azar, 896 F.3d 615, 620 (4th Cir. 2018).

[11] See Cement Kiln Recycling Coal. v. EPA, 377 U.S. App. D.C. 234, 493 F.3d 207 (2007).

[12] See Inova Alexandria Hosp. v. Shalala, 244 F.3d 342, 349 (4th Cir. 2001) (quotation marks omitted).

[13] See Lincoln v. Vigil, 508 U.S. 182, 196 (1993).

[14] See Chen Zhou Chai v. Carroll, 48 F.3d 1331, 1341 n.9 (4th Cir. 1995)

[15] This imposed a new binding obligation on foreign nationals in B-1/B-2 nonimmigrant status requesting student — F-1 — status to file separate, and possibly multiple applications for extending their B-2 nonimmigrant status until change of status application is adjudicated.

[16] This required B-1/B-2 to F-1 change of status applicants to file B-1/B-2 extension applications in order to keep extending their nonimmigrant status.

USCIS ESTÁ NEGANDO INAPROPIADAMENTE LAS SOLICITUDES DE CAMBIO DE VISA por Rabindra Singh

A través de la implementación de un aviso en abril del 2017, llamado “Instrucciones especiales para visitantes B-1 / B-2 que desean inscribirse en la escuela”, los Servicios de Ciudadanía e Inmigración de Estados Unidos han estado requiriendo un cambio de B-1 / B-2 a F-1  al solicitante de cambio de status  presentar solicitudes para extender su estatus de no inmigrante B-1 / B-2, para cerrar la brecha entre el momento en que la fecha de vencimiento del estatus B1 / B2 y la decisión final de USCIS sobre la solicitudes de cambio de estatus están pendientes. [1]

Durante años, USCIS ha negado solicitudes de cambio de estatus similares únicamente porque el solicitante no presentó una solicitud de extensión B-1 / B-2 después de presentar oportunamente una solicitud para cambiar al estatus a estudiante F-1.

En Jaradat v. Mcaleenan, desafie una de esas negaciones en el Tribunal de Distrito de los Estados Unidos en el Distrito Norte de Illinois. [2] La demanda principalmente argumentó que la instrucción especial imponía una nueva obligación vinculante a los extranjeros con estatus de no inmigrante B-1 / B-2 que presentaban solicitudes para cambiar al estatus a estudiante F-1, y que como tal creaba una norma legislativa sustantiva. [ 3]

La queja además argumentó que la norma se hizo efectiva sin seguir el proceso de notificación y comentarios requerido por la Ley de Procedimiento Administrativo, y que, debido a que USCIS no siguió el procedimiento APA requerido al publicar e implementar la norma, debe dejarse de lado.

USCIS no afirmó que la instrucción especial no fuera una norma sustantiva legislativa.

Además, USCIS retrocedió en el asunto que había resultado en la denegación de la solicitud de cambio de estatus del demandante: la supuesta falta de presentación de una solicitud de extensión B-2 después de presentar la solicitud para cambiar al estatus de estudiante F-1.

Después de cuatro audiencias de estado, USCIS confirmó que no se opondría a este asunto.

Aunque en la corte federal de distrito, USCIS no abordó el argumento del demandante de que la instrucción especial es una norma legislativa y sustantiva, reabrió el asunto por sí solo al emitir una peticion de evidencia [4] y negar la B-2 a F-1 del demandante. Solicitud de cambio de estatus por segunda vez.

En respuesta a la segunda denegación de la solicitud por parte del USCIS, el demandante presentó una queja enmendada contra el Departamento de Seguridad Nacional de los Estados Unidos y el USCIS, argumentando la aplicación incorrecta de una preponderancia del estándar de evidencia.

En última instancia, después de meses de ida y vuelta, USCIS resolvió el asunto, no solo concediendo la solicitud del demandante de cambiar al status de no inmigrante F-1, sino también agregando seis meses al plazo del estatus para permitir que el demandante tenga tiempo para determinar si otro alivio de inmigración estaba disponible.

Instrucción especial o legislativa, norma sustantiva

La pregunta del millón de dólares es por qué USCIS no respondió a la afirmación del demandante de que la instrucción especial es una norma legislativa y sustantiva. La respuesta es simple, Sí, y se implementó sin seguir el proceso de notificación y comentario requerido por la APA.

La APA clasifica las normas en dos grandes grupos: (1) normas sustantivas o legislativas; y (2) normas no legislativas.

Las norma legislativas sustantivas son las que emite un organismo de conformidad con la autoridad legal y que implementan una ley. [5]

Las normas no legislativas son normas interpretativas, declaraciones generales de política y normas relacionadas con la organización, el procedimiento o la práctica de una agencia. [6] Las normas no legislativas están exentas de los procedimientos de notificación y comentarios de la APA.

La instrucción especial de USCIS es una norma legislativa sustantiva porque no cae dentro de una de las tres categorías: normas interpretativas, declaraciones generales de política o normas de organización, procedimiento o práctica de la agencia, específicamente exenta del proceso de elaboración de reglas bajo la APA.

La instrucción especial no es una norma interpretativa

Una norma interpretativa simplemente recuerda a las partes afectadas los deberes existentes. [7]

Además, las normas interpretativas explican, pero no agregan, la ley sustantiva que ya existe en la forma de un estatuto o norma legislativa, mientras que las normas legislativas crean derechos, imponen obligaciones o afectan un cambio en la ley existente a conformidad con la autoridad delegada por el Congreso. [8]

Además, una norma interpretativa simplemente representa la lectura por parte de la agencia de los estatutos y normas en lugar de un intento de hacer una nueva ley o modificar la existente. [9]

La instrucción especial no interpretó nada, al menos no la regulación pertinente contenida en el Título 8 del Código de Regulaciones Federales Sección 214.2 (f) (5) (i).

Por el contrario, la instrucción especial impuso una nueva obligación vinculada a los ciudadanos extranjeros con estatus B-1 / B-2 de presentar solicitudes de extensión  B-1 / B-2 hasta que USCIS adjudique la solicitud de cambio de estatus.

Además, esta norma estableció una nueva regla de adjudicación no discrecional para los oficiales adjudicadores de USCIS.

Una norma es legislativa y no interpretativa si “efectúa un cambio sustancial en la ley o política existente”. [10] Eso es exactamente es lo que hace la instrucción especial.

La regulación, en el Título 8 del Código de Regulaciones Federales, Sección 214.2 (b) (7), aunque prohíbe específicamente un curso de estudio en los Estados Unidos mientras está en el status B-1 o B-2, permite que un ciudadano extranjero solicite y obtenga un cambio de estatus bajo la Sección 248 de la Ley de Inmigración y Nacionalidad y el Título 8 del Código de Regulaciones Federales, Parte 248.

Además, la Sección 214.2 (f) (5) (i) establece que un estudiante F-1 puede ser admitido por un período de hasta 30 días antes de la fecha indicada del informe o la fecha de inicio del programa que figura en el Formulario I-20.

Como tal, ni la INA ni las regulaciones pertinentes contenidas en las Secciones 214.2 (f) (5) (i) y 214.2 (b) (7) requieren que un ciudadano extranjero que presento una solicitud de cambio de estatus B-1 / B-2 a F-1 tenga que continuar extendiendo el estatus de no inmigrante B-1 / B-2 presentando solicitudes de extensión por separado mientras que la adjudicación de la solicitud de cambio de estatus esta pendiente.

Antes de la publicación de la instrucción especial, USCIS nunca había requerido que dichos solicitantes continuaran extendiendo su estatus de no inmigrante B-2 presentando solicitudes de extensión B-1 / B-2.

Debido a que la instrucción especial afecta un cambio sustantivo en las regulaciones existentes y también la política a largo plazo previamente seguidas por USCIS, la queja argumentó que debería ser considerada una norma sustantiva y legislativa, y no una norma interpretativa.

La instrucción especial no es una declaración general de política

La cuestión de si un documento de la agencia es una norma legislativa que está sujeta a un procedimiento de notificación y comentario, en lugar de una declaración de política que no lo es, depende de si la acción de la agencia vincula a las partes privadas o a la propia agencia con la fuerza de la ley.

El pronunciamiento de una agencia se considerará obligatorio en la práctica si (1) parece ser obligatorio a primera vista, o (2) la agencia lo aplica de una manera que indique que es obligatorio. [11]

La instrucción especial es obligatoria a primera vista porque obliga específicamente a los ciudadanos extranjeros a mantener su estatus B-1 / B-2 presentando solicitudes de extensión por separado mientras su solicitud de cambio de estatus F-1 permanece pendiente con USCIS.

Además, el hecho de que los adjudicadores de USCIS hayan aplicado esta instrucción especial de manera no discrecional para denegar las solicitudes de cambio de estatus B-1 / B-2 a F-1 demuestra que es obligatoria, no discrecional.

La instrucción especial no es una norma de organización, procedimiento o práctica de la agencia

Finalmente, la denuncia sostuvo que la instrucción especial no es una norma de organización, procedimiento o práctica de la agencia. Esta categoría incluye normas que no alteran los derechos o intereses de las partes, sino que simplemente “prescriben la manera en que las partes se presentan a sí mismas o los puntos de vista de la agencia”. [12]

En el presente caso, la instrucción especial “alteró tanto los derechos como los intereses de los ciudadanos extranjeros al imponerles la obligación de mantener el estatus B-1 / B-2 hasta que una solicitud de cambio de estatus para estatus F-1 sea adjudicada mediante la presentación  por separado de B -2 aplicaciones de extensión. Por lo tanto, una norma legislativa sustantiva, no una norma de organización, procedimiento o práctica de la agencia.

Norma legislativa y sustantiva que entra en vigencia sin seguir el proceso de notificación y comentario de la APA

Los requisitos de notificación y comentarios de la APA se aplican solo a las llamadas normas legislativas o sustantivas; no se aplican a las normas interpretativas, declaraciones generales de política o normas de organización, procedimiento o práctica de la agencia. [13]

El incumplimiento de los procedimientos de notificación y comentarios de la APA invalida una norma legislativa o sustantiva. [14]

Debido a que la instrucción especial es una norma legislativa sustantiva, se requirió que USCIS cumpliera con los requisitos de notificación y comentarios de la APA.

Dado que USCIS no publicó la instrucción especial como una norma propuesta en el Registro Federal, no brindó a las personas interesadas la oportunidad de participar en la elaboración de la norma y no consideró ni respondió a los comentarios recibidos durante un período de comentarios públicos, argumentó la queja que [15] debe declararse ilegal y anularse.

Implicaciones futuras

La decisión deliberada de USCIS de no confrontar el tema central planteado por la denuncia en Jaradat v. Mcaleenan – ya que la instrucción especial sea o no una norma legislativa, sustantiva [16] – confirma que la instrucción especial de abril del 2017 no es una instrucción especial sino una norma legislativa sustantiva que se implementó sin seguir el proceso requerido de notificación y comentarios de la APA.

USCIS, por sí solo, debe dejar de lado esta norma sustantiva y legislativa etiquetada como una instrucción especial, de lo contrario, continuará generando litigios en el futuro.

Hasta que USCIS anule la instrucción especial o tome medidas formales bajo la APA para convertirla formalmente en una norma, los profesionales deben considerar desafiar tales negaciones de B-1 / B-2 a F-1 presentando una moción para reconsiderar con USCIS o presentando una denuncia en un tribunal de distrito de los Estados Unidos.

Es irrazonable e ilegal que USCIS imponga obligaciones y afecte los derechos e intereses de los ciudadanos extranjeros en el estatus B-1 / B-2 que solicitan el estatus de estudiante (F-1) de manera arbitraria y caprichosa al caracterizar una norma legislativa sustantiva como una instrucción especial.

Este artículo apareció originalmente en https://www.law360.com/immigration/articles/1352492/uscis-is-improperly-denying-visa-change-applications?nl_pk=c550c801-8acf-43f7-93e8-d90b583cf9d0&utm_source=news_letter&utm_medium = inmigración. Reproducido con permiso.

Divulgación: El autor fue abogado del demandante en Jaradat v. McAleenan, el caso que se analiza en este artículo.

Las opiniones expresadas son las del autor (es) y no reflejan necesariamente los puntos de vista de la firma, sus clientes o cualquiera de sus respectivas afiliadas. Este artículo es para fines de información general y no pretende ser ni debe tomarse como asesoramiento legal.

[1] Publicado por primera vez por USCIS alrededor del 5 de abril de 2017. Disponible en: http: //ls.aaitschool.com/wp-content/uploads/2017/04/Special-Instructions-for-B-1_B-2- Visitantes-que-quieren-cambiar-a-visa-F-1.pdf

[2] Véase Jaradat v. McAleenan et al, 1: 19-cv-05320.

[3] Fui el abogado registrado hasta febrero de 2020, mientras trabajaba en Immigration Attorneys LLP. En marzo de 2020, dejé la firma y Sara J. Bartos de Immigration Attorneys LLP se convirtió en asesora legal. El caso ya no está abierto.

[4] Plantear cuestiones previamente adjudicadas que no se plantearon en la primera negación.

[5] Manual del Fiscal General sobre la Ley de Procedimiento Administrativo (1947)

[6] 5 U.S.C. Sección 553 (b) (A)

[7] Véase Ciudadanos para salvar la ciudad de Spencer. v. EPA de los Estados Unidos, 195 U.S. App. D.C. 30, 600 F.2d 844 (1979).

[8] Véase Miller v. Cal. Speedway Corp., 536 F.3d 1020 (Noveno Cir. 2008).

[9] Véase Haas v. Peake, 525 F.3d 1168 (Fed. Cir. 2008).

[10] Ver Children’s Hosp. of the King’s Daughters, Inc. v. Azar, 896 F.3d 615, 620 (4th Cir.2018).

[11] Ver carbón reciclado en hornos de cemento. v. EPA, 377 U.S. App. D.C.234, 493 F.3d 207 (2007).

[12] Véase Inova Alexandria Hosp. v. Shalala, 244 F.3d 342, 349 (4th Cir. 2001) (se omiten las comillas).

[13] Véase Lincoln v. Vigil, 508 U.S. 182, 196 (1993).

[14] Véase Chen Zhou Chai contra Carroll, 48 F.3d 1331, 1341 n. 9 (4th Cir. 1995).

[15] Esto impuso una nueva obligación vinculante a los ciudadanos extranjeros con estatus de no inmigrante B-1 / B-2 que solicitaran el estatus de estudiante – F-1 – para presentar por separado, y posiblemente múltiples solicitudes para extender su estatus de no inmigrante B-2 hasta el cambio de estatus se adjudica la solicitud.

[16] Esto requería que los solicitantes de cambio de estatus B-1 / B-2 a F-1 presentaran solicitudes de extensión B-1 / B-2 para poder seguir extendiendo su estatus de no inmigrante.